30多年以来，改革战略的提法叫做寻找突破口，即先寻求一两个突破口，然后再经过若干年实现改革的整体推进，把市场经济体制初步建立起来。第十二个五年规划中提出，全面深化改革要有顶层设计和总体规划。这时候对改革设想占主流地位的，就演变成从系统的观点看待改革了。当前有一个提法叫优先顺序，是不是就意味着不是一两个突破口，而是一组改革项目，这种观点比起选一两个突破口更具有系统性的考虑。
党的十八届三中全会决定提出了336项针对各领域的改革项目。那么，在这些改革项目中选择哪些优先呢？根据1993年的总体方案设计和从1994年开始的上一轮改革的思路中，我认为有借鉴意义的是“最小一揽子改革”。现在需要从330多项改革中选出那些最为重要的和关联性最强的少数改革项目，形成一个最小的一揽子改革。这种改革思路，一方面是一种系统的考量，不是单项突破；另外一方面又不是面面俱到、分散精力。改革的资源是有限的，目前只能选择最重要的而且关联性最强的项目优先推进。
从现在到2020年，改革应该划分为若干阶段，对于每个阶段的重点改革内容，对于“最小一揽子改革”优先项目是什么，现在存在不同的观点。比如说一种想法是先易后难，先改难度小、容易改的，以此作为排序标准。另一种观点，似乎目前最流行的，则是说先改达成共识的，比如说简政放权，而没有达成共识的后改。有一些改革内容形成的共识只是原则上的，对于具体方案有不同的意见，那么就有可能延后了，比如对土地产权制度、国企的改革。关于国企改革，目前有一点共识是混合所有制，但具体到混合所有制的内涵、如何搞混合所有制，意见并不一致。
关于改革的顺序，我的想法是最好按照需要，按照让市场经济体制能够进一步发挥作用的改革内容作为最优先选项。现在最重要和核心的问题，就是要提高国民经济运行的效率。这就需要有体制和制度基础，要形成具有一定水平的并且能有效运行的市场经济制度。因此，市场经济体制能够发挥作用所必需进行的改革，就应该放在优先地位。如果对这些改革的内容和方案没有达成共识，就需要做工作，尽快地达成共识。如果改革形成的新体制不能充分发挥市场机制作用，不能提高经济效率，那么改革最终也会受到挫折。
从目前的实际情况和改革要求看，在国家部门有两个部分的改革需要优先推进，一是转变政府职能，二是改革国有经济。以前，对于政府和市场哪一个在资源配置中起决定性作用这个问题悬而未决，而且在过去十年里政府的作用变得越来越强，这就成为改革面临的一个核心问题。十八届三中全会决定已经对此给出了明确的回答。我们要在新一轮改革的初战中能够尽快取得实效，能够使大众从改革中得到实际好处，那么就一定要精心选择和设计这样一些使市场进一步发挥作用的改革项目，作为改革顺序的优先选项。
（作者为国务院发展研究中心研究员。根据吴敬琏在中国发展高层论坛上的演讲整理）
