在改革总体目标和指导思想确立的基础上，应根据当前以及今后经济社会运行的突出矛盾，有针对性地推进若干重点领域的改革。将改革的总体目标和指导思想贯彻于这些领域的改革，既可使改革具有符合实际的切入点，又使改革总体目标可收“水到渠成”之效，既形成了较完善的市场经济体制，又推动了经济发展方式的转变，进而实现全面建设小康社会目标。

　　(一)加快完善公共财政

　　公共财政就是满足社会公共需要的政府(国家)财政。从体制转型角度看，公共财政既是政府转型的重要内容，也是政府转型的必然结果和重要标志，即通过财政的收支变化来反映政府转型的进程。从宏观调控角度看，公共财政是合理有效应对和熨平经济周期性波动的基本保障和重要手段。

　　我国正式提出建立公共财政基本框架的目标是在1998年底全国财政工作会议上，但从财政改革与政府改革以及市场深化的关系上看，实际进程的展开应该可以追溯到市场经济体制确立之初，甚至更早。经过十几年的努力，我国已经初步形成了公共财政的基本框架，规范、公正、透明等市场经济的基本规则得到广泛认同，以人为本、公共服务均等化等理念逐渐融入政府间财政关系建设之中。然而，从当前社会普遍反应突出的问题看，特别是公共服务体系建设方面看，如何进一步完善公共财政仍然是十分重要和紧迫的任务。

　　1.形成与社会公共需求发展变化相匹配的公共支出结构。

　　无论根据国际经验还是国内现实情况，中国自温饱问题基本解决之后，社会公共产品和服务需求已经出现了长期增长的趋势，目前正处于快速扩张时期。公共支出结构调整，实质上是公共资源配置要与社会发展的变化和要求相适应。我国公共支出结构突出的问题是经济建设支出比重偏大，而公共服务支出比重偏小。这一点在近年来的讨论中已基本形成共识，在政策取向上也得到了明显体现。问题在于，处于转型期的公共支出结构调整，政策性的调整如果没有体制和制度的足够支持和保障，其连续性和实际落实情况往往会打“折扣”。因此，要形成与社会公共需求发展变化相适应的公共支出结构，必须进一步在体制和制度层面加以完善。

　　一是深化预算制度改革。财政支出预算安排以提高公共服务支出比重为目标，进一步压缩经营性投资，更多地增加包括教育、医疗、社会保障、城市低收入居民住房补贴等社会公共支出，确保公共服务支出增长快于一般建设支出增长。同时，增加财政支出的规范性和透明度。政府收入和支出无论通过何种途径，都应纳入统一的预算管理，并通过人大审议向社会公开。目前我们还有许多政府收费和支出没有纳入预算，基本处于行政和社会监督之外，这不仅影响公共资源的有效配置，而且也是腐败的根源之一。

　　二是完善和规范转移支付制度，逐步加大一般性转移支付的比重，减少专项拨款比重。目前专项拨款比重过大，不仅不利于形成政府间规范的财政关系，而且会削弱转移支付的功能，降低转移支付的效果。特别是在专项拨款往往由部委决策的情况下，很容易造成体制上的漏洞，甚至产生层层“截流”现象，使公共财政资源没有用于公共领域。对于必须的或暂时不能过渡到一般性转移支付的专项拨款项目，要形成完善的信息反馈系统，加强审计监督和责任追究力度。

　　三是严格控制政府行政性支出，特别是政府消费性支出。政府行政性支出增长过快，是目前公共支出结构的突出现象，也是影响、制约公共服务支出增长的重要因素。尽管政府行政性支出与政府职能和机构设置等行政体制有关，但在既定的体制下仍然存在管理或监管缺陷。以公务用车为例，根据中纪委、公安部、审计署等部门的调查估算，2007年500多万辆的公务用车费用，加上专用司机工资，一年费用就超过数千亿元。此外，公款请客、旅游等消费性支出也是屡禁不止，过度膨胀。如果这类状况不能从制度上加以改变，公共支出结构调整的目标将很难实现。

　　2.调整和完善促进社会公平的税收制度。

　　税收的基本功能是为社会公共支出提供财力和促进社会公平(现代社会中高税收国家通常对应的是高社会保障和福利)。改革开放以来，我国税收制度大体经历了早期的“还利于民”和再次集中财力的两个阶段，这与早期以“放权让利”、培育市场为取向的改革和后来形成和完善宏观调控体系的改革进程是相联系的。早期的偏重“让利”和后来偏重“集中”，在特定的阶段和经济环境下都具有合理性。然而，在市场发展已经相对充分、国家财政集中和汲取能力已经显著提高、政府职能转变已成趋势的今天，税收制度的调整和完善应该由偏重“汲取能力”向规范和促进社会公平转变，“公平税赋”理应成为新阶段的核心取向。

　　一是加快税费结构的调整，规范征收秩序。目前大量行政性收费与税收并存，掩盖了社会负担过重的实际。“中小企业费多”，已经成为制约中小企业特别是微型企业发展的重要因素。此外，现有的行政性收费中许多收费具有准税收性质，缺乏有效监控和预算管理，容易造成公共支出结构不合理。

　　二是在不增加综合税费负担水平的原则基础上，调整税制结构。进一步简化税种，对于一些功能交叉、明显重复征税的税种，该合并的合并，该废除的废除。如车船使用税、燃油税、车辆购置税、消费税的设计中就存在这类弊端，已经饱受社会诟病。对于一些明显有失税负公平的税种、税率应进行调整，如在生产型增值税已经普遍实行的情况下，营业税的调整应尽快提上日程。目前营业税负偏重，制约了第三产业的发展。对于一些税种缺失应根据实际情况加快研究、合理推进。如进一步完善资源税征收，合理扩大征税范围，促进资源的合理开发与社会共享;探索建立赠与税、财产税、遗产税以及社会保障税等税种，等等。

　　三是完善个人所得税制，基本目标是将单一的分类税制改为综合个人所得税制。考虑到综合个人所得税需要其它相关改革和基础建设配套，可尽快推出综合与分类相结合的个人所得税制作为过渡。关于个人所得税的起征点问题，一方面应该考虑不同地区的生活成本，实行差别化征收;另一方面应该考虑以综合所得税为前提，按照消费价格指数和商品价格指数变动来调整。同时，按照宽税基的原则，将各类补贴和职务消费纳入计税范围，降低过高的边际税率，缩减税率层级，缩小最高与最低税率差距。

　　3.按照事权与财力相匹配原则合理调整税制

　　政府事权与财力相匹配是深化财税改革的重点，是在源头上避免政府职能边界“越位、缺位”的基本保证。改革的基本目标是形成符合市场经济规律的“中央-省-市县”三级分税分级财政体制和中央、省两级自上而下的转移支付体制，完善和规范政府不同层级之间的财政分配关系。

　　一是根据法律明确的事权划分，合理调整不同政府层级的税收范围。中央政府收入以社会保障税(目前社会保障资金统筹具有准税收性质)为主，还包括关税、增值税和消费税、证券交易税、个人所得税、企业所得税、海洋石油资源税等属于涉及国家主权、公平市场环境、影响全局利益、关系国民经济稳定、维护统一秩序、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种。其收入总量应控制在全国收入比重的50%以上。省级政府收入以营业税为主，还包括一部分资源税、增值税、公司所得税、个人所得税中的地方分享比例等税种。其收入总量应控制在全国收入比重的15%左右。县市政府以房地产税为主，还包括契税、土地增值税、遗产税、排污税、城市建设维护税、车船牌照税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种。其收入总量应保持在全国收入比重的30%左右。由于市、县支出约占全国财政总支出的50-55%，因此，税种划分还必须配套规范的财政转移支付制度。

　　二是规范税收，根本解决县市级政府“土地财政”问题。实行分税制以来，由于地方政府财政收入不能满足支出需要，地方政府收入的很大部分靠收费、罚款和出让土地。特别是土地收入已经成为地方政府的重要收入来源。这是近年来普遍出现的地方政府越权、违规批地现象以及大规模城市拆迁的主要根源，也是地方政府“经营城市”、投资扩张的主要动力。“土地财政”的不可持续性及其带来的现实弊端越来越突出，特别是在推高房价、征地拆迁过程中利益冲突等方面，以及对民生改善和社会稳定造成严重影响。改革的基本方向是把不可持续的土地财政，变为可持续的日益增长的地方财政。主要内容是在清理、废除、规范各种行政收费的基础上，形成以房地产税为主要税种的税制。这需要土地制度改革相配套，变土地管理部门实行的出让和收入制度为财政税收部门的有关土地和房产征税制度，并统一纳入财政预算管理。如废除土地50年到70年的出让体制，延长土地使用期，土地使用权按年或月征收土地使用税，土地使用权交易征收土地增值税。房地产税应借鉴国际通行做法，分别按房地产拥有、房地产转移、房地产收益三个环节来设计税种，逐步建立和完善房地产税体系。

　　三是配套进行行政管理体制改革。2009年中央一号文件已经明确提出，推进省直接管理县(市)财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。财政部也明确提出到2012年底前，将在全国大部分地区推进“省直管县”财政改革。这一改革的推进和成功，必然对减少政府层次提出要求。国际经验也表明，分税分级财政体制安排普遍不超过三级，因而从财政体制和行政体制统一的视角看，减少政府行政层级也是一种趋势。因此，通过探索省直管县(市)财政体制与行政体制统一的改革，最终形成中央、省、市县三级财政体制和行政体制，应该成为未来10年改革的重要目标。

　　(二)抑制行政性垄断

　　行政性垄断已经成为我国经济结构转型和发展方式转变的主要体制性障碍，也是制约市场化进程、市场经济体制完善的主要障碍。抑制和破除行政性垄断已经成为现实经济中十分紧迫的问题。

　　1.扩大市场准入，引入市场竞争。

　　垄断行业改革的核心是扩大市场准入，形成市场主体多元化竞争格局。没有市场准入的扩大，市场资源配置的基础作用就难以充分发挥，结构调整和发展方式转变就会落空。应实行公开、公平、公正的市场准入制度，立足于打破市场分割、行业垄断和地区封锁，建立健全市场准入制度。

　　首先，加快推进“对内开放”，取消对非国有经济特别是非公有制经济的歧视和限制。除极少数必须由国家垄断经营的领域(但需要充分论证)外，所有行业都应一视同仁地向各类非国有经济开放。行政性垄断的要害在于通过权力运行排斥了所有潜在的异质竞争者，如果没有这种行政权力的准入限制，即使市场只有一家企业也不会形成真正的垄断。市场竞争也会出现垄断，但理论上只要潜在的其他竞争者可以自由进入，这种垄断就难以持久。从世界500强的历年变迁以及不断有一些知名大企业被淘汰甚至破产的实例中，人们不难证明这一点。因此，判断行政性垄断是否存在，并不在于市场是否存在竞争，也不在于企业是否处于竞争性行业，而是在于企业能否自由进入，能否享有平等竞争的条件。

　　30多年改革的经验证明，只要消除对非国有经济的歧视与进入限制，引入真正的市场机制，行政性垄断的“坚冰”就会逐步被打破。如电信业虽然在基础领域还存在一定的行政性垄断，但由于在产品制造、增值服务等方面“引入”非国有经济展开竞争，既促进了电信服务业的快速发展，也使社会相对其他行政性垄断行业而言更多地分享了其发展成果。而石油行业由于在原油生产和进口排斥了异质竞争，通过配额供应实际上形成了整个行业的垄断，成为引起社会集中批评的行业。

　　其次，垄断行业改革应突破以往那种所谓“战略性”、“重要性”、“公益性”等笼统的产业划分的局限。政府“应当”介入的领域并不等于“只有”政府才能介入，重要的是“市场能够解决的问题就让市场去解决”。在现代市场经济条件下，由于技术进步、社会筹融资体系发达以及成本收益的变化，许多传统上只有政府才介入的领域(主要是过去民间资本不愿意介入，是市场“暂时”无力解决的问题)都在转由民间资本介入。例如传统上认为基础领域属于非竞争和非盈利性领域，如今已经普遍出现了竞争性以及对经营效率的要求。发达国家在传统的基础领域中曾经占主导地位的国有经济比重自第二次世界大战以来一直在呈下降趋势。因此，应继续推动在基础领域引入非国有经济的实践，不仅要逐步扩大电讯、航空、公路、铁路、电力、水利等基础领域非国有部门的介入范围，而且在传统上被视为必须国家垄断的某些行业，也应根据实际情况对垄断的层次、范围和环节作出充分论证，将能够市场化经营的部分进行必要的分解或剥离。

　　第三，市场准入政策思路应由“允许”向“禁入”转变。也就是说，凡是法律、法规不明确“禁入”的领域，都是可以“进入”的，并且不能被“事后”追究。这一转变的必要性在于：一是产业、产品涵盖极为广泛，何况新领域不断被拓展，任何“允许”性的规定都可能挂一漏万，而且操作起来烦琐复杂;二是有利于鼓励创新。我国目前政府审批制度的大量存在，与计划经济体制下的管制理念有着密切的关系。这种管制理念的原则是：只有政府认定、许可、批准了可以做的事，才是企业和个人应该做的事;凡是没有规定或没有批准是可以做的事，企业和个人要么不能做、无法做，要么做了却时刻有被“事后”宣判为非法的可能与危险。显然，这种治理原则制约了企业与个人的创新行为。而“禁入”性规定这种法治理念的核心是鼓励创新，为企业和个人的创新活动提供了充分的空间。当然，对于政府规定的“禁入”领域，不能像过去那样由一个政府部门或官员决定，而应当有一整套民主和法律程序。

　　2.限制、规范行政性垄断行为。

　　行政性垄断部门改革非一蹴而就，同时，即使通过扩大市场准入打破众多部门的行政性垄断，行政性垄断机构也不可能完全消除。即使在成熟的市场经济国家，国有公司或政府授权的特许经营公司也存在于一些领域，但一般都有严格的法律依据和监管机制。因此，我国对于行政垄断行为的限制和规范应有实质进展。

　　一是限制行政性垄断企业利用垄断地位攫取超额利润的行为。由于垄断价格是行政性垄断企业获取超额利润的主要手段，因而对行政性垄断行业的产品和服务价格应实行必要的限制或管制。对于垄断行业价格改革要认清其价格扭曲的根源在于垄断体制，而不是价格本身。价格市场化的前提是形成市场主体多元化竞争的格局，价格调整与市场开放同行，才能引导资源配置，形成市场机制。

　　二是行政性垄断企业的经营范围。除确实参与国际市场竞争之外的情况，行政性垄断企业原则上应以非竞争和公共领域为限。目前一些行政性垄断企业经营范围太过宽泛，已经远远超过其取得垄断合法性的范围(诸如战略产业、“命脉”产业、自然垄断之类的划分)。行政性垄断企业不仅广泛渗透到竞争性行业，而且通过所谓并购、重组等手段在加速扩张，甚至兼并了许多民营企业。这是一种利用行政性垄断地位消灭竞争的趋势，与完善市场经济体制的改革目标相背离，也不利于社会经济总体效率的提高。

　　三是合理规范行政性垄断企业利润分配。我国行政性垄断企业绝大部分都是国有经济企业，其利润所得理应由全体国民分享。应明确国有企业的利润分配与国民资产收益相联系的原则，国有资本红利可用来补充社会保障资金，或作为再分配基金用于扩大居民消费。对于行政性垄断企业高管收入也要限制，在以垄断地位实际成为决定企业收益的情况下，不能按竞争性企业那样搞“工效挂钩”。

　　2.加强反垄断机制的建设。

　　行政性垄断具有权力与市场相结合的特征，其垄断力量和对市场的侵害远非一般市场竞争中形成的垄断，没有法律和社会广泛的监督制约，其破坏竞争规则、转嫁经营成本、攫取超额利润等行为就难以得到有效抑制。

　　一是完善《反垄断法》。我国《反垄断法》主要是针对一般市场竞争中的垄断，对反行政性垄断只是原则提及，并且规定也较粗。而现实情况是行政性垄断行为要比竞争性垄断更为普遍，由此也使得这一法律难以发挥应有的实际效果。因此，有必要通过法律解释、实施细则等加以完善，使其成为抑制行政性垄断的重要法律依据。

　　二是加强人大对行政性垄断的制约与监督。行政性垄断的“行政性”特点，决定了对行政性垄断企业的监督、监管不能仅限于行政管理部门。行政管理部门由于部门利益及其与监管对象之间的密切关系，很难做到完全公正的监督、监管，在一些情况下还有可能成为企业的利益代言人。因此，人大应有专门的机构如反垄断调查委员会，对行政性垄断企业实施监督、监管，并且对于行政监管机构的不公正行为构成制约。

　　三是形成和完善社会监督机制。行政性垄断部门提供的产品和服务大都与社会公共利益攸关，理应接受社会监督。同时，由于缺乏公平竞争的市场机制，在产品和服务成本、市场供求真实情况等方面缺少“参照系”，垄断部门存在严重“信息不对称”的弊端，只有在广泛与完善的社会监督机制下才能最大限度地减少。在互联网日益发达的今天，信息流动速度惊人，人们的知识和视野都有了空前的扩展能力，广泛的社会参与越来越成为社会的普遍要求。近年来媒体、互联网对行政性垄断企业的行为已经发挥了重要的监督作用，垄断部门重大决策的社会听证方面的若干尝试，也已经取得了积极进展，应该进一步完善。

　　(三)投资体制改革

　　投资体制改革的实质是实现投资由政府主导型向市场主导型的转变，克服政府主导型投资体制的诸种弊端，形成完善的市场化投资新体制。改革的重点是规范政府投资行为，废除阻碍市场化投资的行政审批制度，让市场机制真正发挥优化资源配置作用，促进结构调整和发展方式转变。2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)出台，原则上明确了“最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”的改革目标，并在投资的行政管理方面提出了一系列改革措施，其最大的亮点在于，明确提出了合理界定政府投资范围，合理划分中央政府与地方政府的投资事权。之后，一些省市根据国务院《决定》的精神，也先后出台了关于投资体制改革的决定。然而，改革的实际进程并不理想，一方面说明投资体制改革确实面临重重阻力，另一方面也意味着《决定》本身也需要进一步完善，特别是要有相关的配套实施细则。

　　1.规范政府投资是投资体制改革的重点。

　　我国投资领域中大量的“重复建设”，是造成结构扭曲和公共资源浪费的一大“痼疾”，其根源之一是政府投资缺乏有效的约束机制。在市场经济中，“重复建设”是不可避免的，没有“重复建设”就不可能有同业竞争、同一产品的竞争，优胜劣汰的竞争机制就不能发生作用。问题在于参与“重复建设”竞争的投资者必须“自我”承担风险，而政府投资的风险本质上是由纳税人承担的。政府运用行政权力，可以决定国有银行贷款，项目亏损由财政补贴，这样的政府投资机制必然导致“重复建设”。根源之二是政府在长期治理“重复建设”中，没有明确把焦点集中在规范政府投资行为上。在实际治理中，往往出现“大砍”非政府投资的情况，而政府投资作为“重复建设”的主体则常常受到“保护”。其结果不仅是问题没解决，反而抑制了市场竞争，加剧了结构扭曲。

　　因此，投资体制改革的核心或重点是规范政府投资行为，建立在法律约束基础上的公开透明的投资决策机制。当务之急，应尽快出台《政府投资法》，或先出台政府投资条例作为过渡，条件成熟再上升为法律。政府投资法律规范的核心理念，应该以完善市场经济基础上的公共职能为取向，明确政府投资的公共性质，严格约束政府投资直接介入市场微观领域的行为。强调这一理念的重要意义在于，无论是政府投资范围的合理确定，还是中央政府与地方政府投资事权的划分，如果停留在以政府投资发展经济为主要目标的传统思路上，都难以有实质性的突破或改变，也就无法保证政府投资的公共性质。同时，政府投资决策与实施要有严格的法律程序，除特殊情况(也应有基本界定和程序规定)外，政府投资应严格执行经人代会审议通过的规划，不得随意增减项目。还需要指出的是，由于政府投资属于公共投资，投资决策无论是经过层层审批还是人代会通过，实际上都难以追究到具体的责任人。因此，对于政府投资决策的责任追究，应主要体现在非规划的“随意项目”，并坚持“谁审批谁负责”的制度(决策执行责任由各执行环节中的相关制度规范)。

　　2.规范对非政府投资管理。

　　2004年投资体制改革《决定》明确了对非政府投资一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。但不少专家、学者也提出了要防止核准制演变为变相的审批制。虽然《决定》对于核准制的核准范围与核准原则已经做出了明确规定，但仍需进一步完善，尤其是核准原则的细化和透明。如经济安全、合理开发利用资源、保障公共利益、防止出现垄断等方面，应有进一步的具体标准，这一方面可规范“核准人”，避免因自由裁量权过大导致随意性甚至寻租行为，同时也有利于投资者清楚核准的“边界”，减少盲目性。对于核准机关也应贯彻分权、制衡、法治原则，凡是法律已经有明确规定的应由法律约束，不再重复核准;凡是有明确部门职责划分的应由具体部门核准，减少投资者“部门旅行”;对于核准机关“巧立名目”不予核准的行为，应建立行政追究和法律诉求机制。此外，应确立核准制只是一种过渡形式的理念，大幅度缩小行政核准范围直至取消，由完善的法律制度约束，是市场经济投资体制改革的方向和最终目标。

　　对非政府投资管理还应严格遵守宪法、民法等关于市场主体权利的法律规定。政府宏观调控与管理应主要通过财政和货币政策间接调控，并以“外部性”问题(如土地、环境等)为管理重心，原则上不应对非政府投资特别是民间投资直接采取行政性的“关停并转”或“拉郎配”式的兼并重组。市场约束投资者，法律约束政府，应成为投资管理的重要原则，惟其如此，才能真正形成市场化投资体制和机制，从根本上改变结构扭曲和资源浪费的状况。

　　3.有效抑制政府建设性投资冲动。

　　政府建设性投资源于过分追求经济增长速度指标的业绩考核取向，也是计划经济时期政府官员好大喜功的延续。长期以来，这一取向并没有随着市场经济体制发育、成长发生根本改变，反而在两次应对世界经济危机中得到了强化。因此，抑制政府建设性投资冲动，首先应改变过分追求经济增长速度的业绩考核取向，对政府政绩的考核应以建设服务型政府为取向，让市场主体成为经济增长的主导力量，把政府履行公共服务职能作为主要考核内容。其次，压缩并控制政府建设性投资在公共支出的比重，政府建设性投资主要通过发行债券的方式进行，并把政府债务控制作为重要考核内容。第三，通过政府投资法限制政府向一般生产性项目特别是竞争性、盈利性项目的投资，政府投资应主要投向公共基础设施和公共服务领域。第四，政府投资不能“透支未来”应作为重要原则，即使在法律已经界定的政府投资领域，政府投资也不能过度扩张。例如，如果把未来10年甚至更长时期的基础设施，集中在短期内“一步到位”地完成，不仅会“挤压”市场的正常发展，带来资源紧张，“挤压”其他政府公共职能，而且会加剧经济波动，扭曲经济结构。近年来，一些地方政府“经营城市”的教训应引以为戒。

　　(四)推进基本要素市场化

　　中国改革在推动市场化的进程中，取得重大进展并且也是最成功的方面，是重塑了多元市场主体和产品市场化，而在对市场经济体制形成具有决定性意义的要素市场方面，市场化的进展明显滞后。这是当前经济运行中的主要深层次矛盾之一。

　　1.劳动力要素市场化。

　　劳动力是我国最早市场化的要素，劳动力要素市场的发展与存在的问题也是相对充分和集中的。就劳动力的自由流动而言，除了基于二元户籍制度的歧视性因素外，基本不存在大的障碍。劳动力要素市场的完善，关键是公共政策的完善，如扩大社会保障的覆盖，形成工资集体谈判机制，劳动者基本权利的保护等。

　　首先，要在有关劳动力要素分配理念上与时俱进。劳动力价格不能停留在18世纪末“生存工资”理论水平上，现代劳动力市场中的工资水平不仅受到供求关系的影响，还要受其他体制、制度因素的影响。

　　其次，要进一步完善劳动分配方面的法律和执行机制，严格执行已有的劳动法律法规，并根据实践逐步完善相关法律，完善劳动仲裁和法律援助机制，为劳动者获得合法收入提供法律保障。

　　第三，赋予劳动者集体谈判的合法权利，提高工会在代表职工利益方面的相对独立性。工会应改变实际上作为企业职能部门的“附属性”地位，改变工会领导人的产生办法，明确在劳动工资谈判中工会与“资方”的平等地位和权利，使工会名副其实地成为维护劳动者利益的组织。在没有工会组织的企业，政府应承担保护职工合法权益的责任，允许职工合法的集体谈判形式，并促进企业工会组织的形成。

　　第四，发挥雇主组织的作用。劳动力跨企业、跨行业流动的特点，决定了集体谈判不能只局限于单个企业。为了避免恶性竞争，雇主需要协调行业内的工资福利水平，并进而协调不同行业的工资福利水平。这就需要建立跨行业、跨地区的处理劳工关系的雇主组织。

　　第五，废除基于户籍制度的劳动力身份性歧视，坚持同工同酬原则。“让农民工成为历史”，应该作为重要的改革目标之一。

　　第六，要正确判断来自社会不同方面对劳动者权利的争议。一些企业面临的问题，实际上是多种因素导致的(如市场环境、税负过重等)，不是单纯劳动要素成本上升问题。特别是应该看到，在经济全球化情况下，全球资源配置的领域和范围不断拓展，要素价格的国际化趋势同样是不可阻挡的。当中国的劳工(特别是农民工)工资被压得过低时，发达国家的劳工就会迫使其政府在贸易政策上作出反应，从而使贸易摩擦不断，抑制中国所谓的劳动力比较优势。

　　2.土地要素市场化。

　　土地要素大规模市场化始于1992-1993年，并且逐步形成了以政府垄断出让为特征的一级市场，以土地使用权转让、出租、抵押等交易形式为特征的二级市场。土地市场化中最突出的问题，首先是农村土地转为城市工商业用途则必须经过政府征用之后才能进行，实际上排斥了农村土地所有者和使用者进入市场的交易权，土地市场化主要是城镇土地的市场化。这样，一方面，由于农民不能充分享有农村土地市场化带来的收益，迫使农民通过各种非正常手段来维护或谋取自身利益，如农地征用中的群体性事件以及所谓“非法占用”农地和“小产权房”等现象的大量存在;另一方面，政府成为主要的土地交易主体，造成土地管理中公共事业用地与商业用地不分，权力与市场运行“错位”，既阻碍了土地市场化的进程，也引发了大量腐败。

　　改革的基本方向，一是政府退出商业用地的直接征用环节，商业用地完全按市场规则自由交易。其要点是，政府通过法律和规划严格界定公共事业用地的范围，约束政府参与商业化土地交易;对于农地转为商业用地，政府只进行规划管理，保障交易秩序，不再参与具体交易。二是逐步完善农地所有者和使用者基本权利的制度性保障，核心是在处理好农村土地集体所有和个人使用权之间的关系前提下，使农民个体拥有相对清晰、完整的土地产权。鉴于各地在经济发展、经济结构、市场化程度以及资源禀赋等方面的情况千差万别，应允许农地产权具有不同的模式，进行符合实际的探索。三是逐步建立城乡统一的建设用地市场，贯彻落实十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对于非公益性项目，“允许农民依法通过多种方式参与开发经营”，农村经营性建设用地转让“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

　　3.资金要素市场化。

　　资金要素市场化滞后集中反映在借贷市场和股权融资市场方面，其基本特征是以行政性管制和服务于国有企业资金需求为主，货币市场体系的形成以及利率市场化进程尚处于初级阶段。这种状况不仅严重不适应市场主体多元化的现实，而且对宏观调控的政策选择和有效性构成重要制约。改变这种状况自然需要较长期的过程，但从目前的实际可能条件看，至少应在以下几个方面争取有实质性进展。

　　一是放开民营主体进入借贷市场的准入，配套形成完善的监管制度、风险防范制度、产权保护制度。二是探索合理有效的商业银行管理模式，在货币调控体系日趋成熟的条件下，应减少直至放弃对商业银行信贷的行政性控制(如“窗口指导”)。三是以利率市场化为目标，进一步发展和完善货币市场体系，扩大市场参与主体的范围和市场交易规模。特别是在全球化背景下，应高度重视外汇市场的发展，没有外汇市场发展，人民币汇率形成机制必然受到制约，国家和社会都缺乏有效应对汇率风险的手段。四是努力为发展多层次的资本市场创造条件。目前股票市场的种种弊端实际上是影响多层次资本市场发展的重要制约因素，股权分置改革已经为克服这些弊端奠定了制度性基础，但相关的制度建设与完善仍需大力推进。特别是在股票市场的监管方面，应改变过于集中于市场波动而对维护市场规则、规范市场主体行为重视不足的理念和做法，消除监管机构与监管对象之间实际存在的“利益共同体”现象，要逐步实现由行政性干预市场波动向制度性规范市场的方向转变。

　　(五)推进基本公共服务均等化

　　市场经济条件下的基本公共服务不仅是一种重要的利益平衡机制，而且也是市场运行和经济发展的基础性支撑。例如，良好的教育体系是提升社会人力资源储备质量的主要保障，也是在市场竞争中处于弱势地位的群体改变命运的基本途径;完善的社会保障体系是调节市场竞争结果差异过大的“安全阀”，因而往往被视为或表述为“社会安全体系”。在现代市场经济中，较为完善的基本公共服务体系有效地避免了“弱势群体”的扩大和需求萎缩，促进了人力资源的合理流动，并且在调节市场竞争中资本与劳动的矛盾方面发挥了重要作用。

　　1.基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”。

　　基本公共服务之所以“基本”，在于它是政府公共服务职能的“底线”，是社会公共服务责任分担机制中政府的责任，是普惠于全体公民的服务。因此，在基本公共服务“面前”，任何身份、等级都不应享有特权，也都不应受到歧视，这是基本公共服务均等化的核心理念和内涵。

　　基本公共服务作为社会公共服务责任分担机制中的政府责任，是一种有限责任，不是“从摇篮到坟墓”的全部公共服务。基本公共服务水平和提高与社会经济发展水平相联系，不能超越社会经济发展阶段。社会成员由于收入水平的不同，对于公共服务水平的要求也不同，但这不是基本公共服务的功能。社会成员追求更高的公共服务水平，只能由个人支付来承担。

　　基本公共服务与低水平公共服务不是同等概念。基本公共服务水平不仅与社会经济发展水平相联系，而且也受社会伦理道德文化或文明的影响。基本公共服务是否与社会发展阶段相匹配，可以通过可参照的社会对比来判断，也可以由社会成员的普遍认同来判断，但绝不是个别人或少数人的主观判断。建立在均等化基础上的社会基本公共服务水平的提高，应该成为实现小康社会的重要标志。

　　推进基本公共服务均等化，关键是要改革基本公共服务领域的身份歧视和等级化，削减直至取消基本公共服务水平之上的一切公共支出“特权”。基本公共服务是社会重要的再分配调节机制，一定时期社会用于基本公共服务的公共资源总是给定的，如果允许特权存在，就必然意味着对其他社会成员构成侵害，导致社会再分配的逆向调节，加剧社会收入分配不公。虽然由于历史原因和利益刚性的存在，废除基本公共服务领域的特权和等级会面临诸多阻力，但作为改革目标取向和原则必须坚持，并积极探索可能的改革途径。

　　2.坚持城乡统筹的原则。

　　推进公共服务均等化，必须坚持城乡统筹的原则。城乡差距的存在甚至扩大，在农业社会向工业社会转型的一定阶段是个普遍现象，这是受经济结构和经济发展水平的客观因素决定的。然而，在同样的经济结构和经济发展水平条件下，一定的经济、社会体制和制度性安排，对于抑制甚至缩小城乡差距方面仍可带来积极效果(如日本和台湾地区)。我国的城乡差距之所以较长时期出现扩大趋势，同样有经济结构和经济发展水平因素影响，但更为主要的是长期城乡分治的体制或制度因素。

　　我国的公共服务体系基本是以满足城镇居民的需求为主，农村居民分享财政提供的公共产品和服务水平极低。其中最突出的表现是在相当长时期内，农村居民的公共产品和服务需求主要是通过缴费的方式来获得，以至于农民负担一度达到难以承受的地步。中央政府为改变这种状况做出了极大的努力，包括提出“新农村建设”、取消农业税、建立新型合作医疗制度等，使农村居民分享基本公共服务方面的状况有了相当程度的改善。但相对于庞大的农村人口规模来说，这种改善还只是初步的，特别是在制度建设方面。改革的基本方向是，彻底抛弃计划经济时期城乡人口分治的理念和相关做法，以一定的财产和收入水平为基准，明确政府在提供基本公共服务方面的责任，消除城乡在基本公共服务方面差距，形成城乡一体化的基本公共服务体系。

　　十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，我国已经“进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，把“城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”作为2020年实现的目标，“统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度”。

　　3.完善城市化的制度安排。

　　目前乃至今后相当长时期，城市化都是中国经济增长和发展的基本动力与支撑点，也是步入中等发达国家的关键和重要标志。城市化当然涉及经济、政治、社会领域的广泛调整和变革，但从我国特殊的二元结构角度看，核心是人口的城市化。因此，以城市化的战略为导向，形成与公民就业结构和生活方式变化相适应的制度安排，是政府公共职能的重要内容。

　　改革开放以来，伴随经济发展和结构变迁，我国农村劳动力出现了大规模向城市转移的趋势，先后有2亿多农民告别了种植业，进入第二、第三产业。如果动态地观察可以发现，近年来“农民工”这一群体与早期更偏重于收入改善的情况不同，越来越表现出强烈的定居城市的倾向，除了“身份”和享有基本公共服务的差别之外，新一代“农民工”在就业、生活方式等方面与市民并没有什么本质不同。这种状况反映了人口城市化的必然趋势，并且必然要求顺应这种趋势的城市化制度安排。

　　以“农民工”市民化为重点，推进基本服务均等化，应该成为当前和未来10年城市化制度安排中的“重中之重”。城市发展战略规划中必须考虑人口转移的因素，而且要配套进行户籍制度改革以及完善相关的基本公共服务体系。在教育、医疗、养老、基本居住保障等方面基本公共服务不再以户籍划分作为依据，而是以定居人口为依据。近年来一些地区在城市化制度安排中已经进行了有益的探索，如深圳市率先废除了传统的户籍管理制度，北京市在公共交通服务方面取消了月票“特权”，不少城市的“廉租房”建设开始起步，社会保障跨地区接续问题已经纳入政府工作日程，等。应认真深入总结这些探索和实践经验，形成基本制度并加以完善。(本文节选自《未来十年的改革》)

　　作者为中国经济体制改革杂志社社长