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论痕迹管理:表现、根源及其政治社会后果
—— 基于当前基层治理实践的田野调研

发稿时间:2018-07-02 10:31:34   来源:中国改革网   作者:王向阳

  近些年,笔者及所在研究团队同仁在我国各地农村驻村调研时,频繁听到基层干部群体多次提到“痕迹管理”一词,并且已成当前“基层负担”、“基层疲惫”的重要来源。何为痕迹管理呢?顾名思义,主要指基层干部为了证明确实做过某项工作而主动或被迫按照要求专门留下工作痕迹的工作过程,即办事留痕。笔者的问题意识在于:当前基层治理实际工作中,究竟存在哪些工作痕迹?如何产生以及对基层治理产生了怎样的实质性影响?

  一、痕迹管理:实践图景

  众所周知,税费时期乃至税费改革之后的新农村建设时期,基层干部群体工作内容以税费征收、计划生育、项目建设、综治维稳等硬工作为主,文字报表、档卡台账等软工作极其有限,上级党委政府要求不高,基层实际工作中更不需要。近年来,基层治理当中文字报表等“软件工作”要求越来越高,成为基层治理中的重要痕迹来源。根据笔者观察,当前基层治理中的痕迹工作主要有两大来源:一是精准扶贫工作,二是基层党建工作。以上两项工作,均需要基层干部提供大量的文字报表、档卡台账等文字资料与之相匹配,具体情况如下:

  (一)精准扶贫

  习近平总书记治国理政以来,于2013年11月,习总书记在湖南湘西考察时首次作出了 “实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫 ” 的重要指示。2014年1月,中办详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计,推动了“精准扶贫”思想落地。2015年1月,习近平总书记新年首个调研地点选择云南并强调坚决打好扶贫开发攻坚战。5个月后,总书记来到与云南毗邻的贵州省,强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作,确保贫困人口到2020年如期脱贫,并提出扶贫开发“贵在精准,重在精准,成败之举在于精准”,“精准扶贫” 成为各界热议的关键词。在此期间,习近平总书记对精准扶贫工作提出了“两不愁、三保障”、“五个精准”、“六个一批”等一系列要求。随后,全国各地尤其是承担脱贫攻坚任务的广西、贵州、云南等地区开展了轰轰烈烈的脱贫攻坚运动。反馈到基层治理体系中,出现了大量的文字台账资料与之相匹配,尤其是精准识别阶段,自上而下要求对贫困户建档立卡,且对致贫原因、脱贫举措、脱贫计划等提出了明确要求,每一项要求背后,都伴随着对基层干部文字资料工作的更高要求(参见表1)。现以网上广为流传并得到基层干部群体一致认可的一段文字为例:

  “如果最近你的老公在基层扶贫突然开始和你聊天很少、夜不归宿、微信不回、电话不接、孩子不管;如果你的朋友也在基层扶贫突然情绪不稳定,易怒发火,不爱说话,忘性增大,远离聚会,你一定要理解,因为他一定在认真填写脱贫攻坚所要求的一系列表格。”

  表1 中西部某国家级贫困县的“建档立卡”一览表

1

贫困户花名册

108

村级贫困户脱贫初选名单公示(第一次)(附名单)

2

低保贫困户花名册

109

村上报街关于审核确认贫困户脱贫的报告(附名单)

3

一般贫困户花名册

110

街(乡)审核脱贫户名单公示(第二次)(附名单)

4

残疾人花名册

111

街上报区关于送审贫困户脱贫的报告(附名单)

5

因学致贫花名册

112

贫困户脱贫名单区级公告(第三次)(附名单)

6

因病致贫花名册

113

精准扶贫工作简报

7

因残致贫花名册

114

贫困村退出工作总结

8

因缺劳致贫花名册

115

制定年度帮扶计划及贫困户脱贫方案情况

9

因技术致贫花名册

116

全年投入帮扶资金及落实帮扶项目情况

10

因资金致贫花名册

117

工作中存在的主要问题及对策建议

···

 

  资料来源:整合自一线扶贫干部工作总结

  以上文字,只是基层干部在精准扶贫工作中的冰山一角,在不断的“回头看”过程中,台账资料很可能推倒重来了很多次,更有多位一线扶贫干部倒在脱贫攻坚的岗位上,其中一项重要的工作内容就是填写建档立卡资料。此为痕迹管理其一。

  (二)基层党建

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩,深谋远虑,推进全面从严治党向基层延伸,高度重视基层党建工作。近年来,习近平总书记多次主持召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议、中央全面深化改革领导小组会议,研究部署党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育,审议基层党建重要文件。《关于加强新形势下发展党员和党员管理工作的意见》《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》等“四梁八柱”性政策文件陆续出台。2013年6月至2014年10月,在全党深入开展了党的群众路线教育实践活动;2015年4月至2016年2月,开展以“既严以修身、严以用权、严以律己,又谋事要实、创业要实、做人要实”为重要内容的“三严三实”专题教育活动;2016年2月以来,在全党开展“两学一做”学习教育,以“学党章党规、学系列讲话,做合格党员”为主要内容,以党支部为基本单位,以党员大会、党小组会、上党课为基本形式,定时间、分专题组织党员集中学习,以学促做、以知促行。每一项基层党建活动,自上而下均要求详实的活动资料与之相匹配,因此,除了脱贫攻坚,基层党建是当前基层干部痕迹管理工作的另一重要来源。据悉,当前基层党建主要有以下六大党建活动,它们分别是:

  一是“三会一课”。即党员大会每季度一次、党小组会议每月一次、党支部会议每月两到三次、党课每季度一次,每次会议均需要相应的会议记录、音像资料等,年初需要有年度计划,年终需要有年终总结。

  二是“主题党日活动”。即每月需要固定时间开展主题党日活动,每逢活动必须有活动总结和相关音像资料予以佐证。同样,年初计划和年终总结必不可少,同样是中央规定动作。

  三是“两学一做活动”。学党章、学习近平总书记系列讲话精神和做合格党员,这一活动,往往和主题党日活动相结合来做,但即使如此,文字档案资料必须分开来做,并辅以图文并茂的活动材料,证明基层干部的确开展了这样的活动。

  四是“远程教育活动”。据基层多位组织口干部介绍,这一活动早已存在,但随着中央对基层党建的重视程度越来越深,这一活动从自选动作变成了规定动作,按照规定,每次学习后必须有活动总结和音像资料佐证。

  五是“党员教育和发展”。尤其是党员发展工作,从入党积极分子、上党课、转预备党员、转正以及党员大会等各个环节,均需要相应的文字档案材料相匹配,同时必须向基层党委进行会议报备,在此过程中,同样产生了大量的痕迹管理工作。

  六是“六做六不做”活动。这一活动属于基层党建中的自选动作。以笔者近期调研所在陕西扶风县为例,当地宝鸡市市委组织部开展了六做六不做活动,要求全市基层党支部对照认真开展,并对活动内容进行了严格规定,最终反映到文字档案材料上。

  简而言之,习近平总书记提出加强基层党建以来,中央规定动作尤其多,地方创新动作虽因地而异,但也在日益增多,所有的工作要求和工作内容,并最终转化为文字档案台账工作固定下来,以备上级检查之用。当然,以上精准扶贫和基层党建中的文字档案等痕迹管理工作,只是基层痕迹管理的一部分,尚不足以囊括基层所有的文字材料工作。除此之外,还有包括但绝不限于农业普查、经济普查、人口普查、危房摸底、留守儿童摸底、留守老人摸底、大型农机具摸底等等文字报表工作,不一而足。每一项工作内容背后,均不断生产着一系列的痕迹管理工作,成为包括乡村两级基层干部群体沉重的工作负担。

  二、痕迹管理:治理根源

  有上可知,以上众多的痕迹管理工作,令基层干部群体苦不堪言,究竟是何原因呢?笔者认为,以下两点至关重要:

  一是治理任务密集进村。近年来,习近平总书记对困难群众和基层党建尤为重视,于是,精准扶贫、基层党建等成为基层治理中的中心工作。同时,服务型政府理念深入人心并走进实践,为民服务代办事项日益增多。至此,行政工作、政治任务和服务事项三者构成了基层治理中的重要治理事务,即治理任务密集进村。随着治理任务密集进村而来的是与之相匹配的工作内容,这为痕迹管理日常繁重提供了前提和基础。

  二是过程管理导向明显。在治理任务密集进村过程中,上级政府尤其注重对基层组织工作的考核,其中一项重要的考核内容就是工作过程。对基层干部而言,用什么来证明自己曾经的工作痕迹呢?对于信息不充分的上级政府领导干部而言,如何考核下级基层组织的工作成效呢?以文字材料为基本内容的过程管理、程序监控成为基层治理考核中的重要导向,至此,治理任务越密集,过程管理越突出,基层治理中的痕迹管理就越发严重。

  综上,治理任务密集进村和考核上的过程管理导向,本身催生了大量的文字报表工作,从而为基层干部群体带来了沉重的工作负担。由此观之,基层之累,根在上层。换言之,上级政府对文字报表考核越多,基层痕迹管理越严重。

  三、痕迹管理:政治社会后果

  从笔者调研情况来看,据多地基层干部普遍反映,痕迹管理在基层治理实践中的广泛蔓延,催生了一系列严重的政治社会后果。大体如下:

  首当其冲的是基层干部工作负担。众所周知,基层组织处于我国压力型科层制的末梢位置,这一科层结构位置内生决定了基层干部群体的工作处境。对基层干部而言,“权小、责重、事务多”是其工作常态,而基层干部的时间和精力却是有限的,这是生物性硬约束。当基层治理实践中文字报表类工作越多,占用其时间精力势必就越多,如此以来,对基层干部群体而言,允许其用来从事其他方面工作的时间和精力就相对有限。在政治任务密集进村的当下,基层干部负担加重,基层疲惫弥漫。

  其次,痕迹管理大行其道,造成基层疲惫的同时,行政空转、基层悬浮等问题突出。对于基层组织而言,工作的重心在于践行群众路线中的为人民服务,过多甚至一味做文字报表工作,最终的结果一定是脱离群众,演变成体制内的自娱自乐。因此,痕迹管理加重基层干部负担倒在其次,关键是有脱离群众的重大危险,值得警惕,亟需改变。有基于此,笔者建议有二:

  一是为基层减负。核心在于对基层事务进行分类清理,对基层必做事项、选做事项和例外事项等做出明确区分,为基层组织工作内容划定负面清单、正面清单,防止上级政府工作随意发包分解到基层组织,以免透支基层干部工作精力、挫伤基层干部工作积极性和主动性,此为其一。

  二是科学制定工作考核方案,务必彻底打掉基层工作考核中的形式主义。必要的工作材料是合理的,但不分好坏美丑的文字报表就是工作中的形式主义,甚至是为了卸责、不出事而做出的程序性工作,因此,上有所效,下必甚焉。因此,解决痕迹管理中的形式主义问题,根源在考核,关键在上层。这一点,应当引起社会各界充分的重视。
 

  作者简介:王向阳(1990-),男,河南上蔡人,武汉大学政治与公共管理学院博士研究生,武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员,主要研究方向为基层治理、农村社会学。